Você sabe a diferença entre o ato complexo e o ato composto?

Ato complexo: é o que necessita, para a sua formação, da manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos, ou seja, integram-se as vontades de vários órgãos para a obtenção de um mesmo ato. Isoladamente nenhum dos órgãos é suficiente para dar existência ao ato. Ex. regimes especiais de tributação (manifestação de dois ministérios).
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Ato composto: é o que resulta da vontade única de um órgão, mas, para produzir seus efeitos, ou seja para se tornar exeqüível, depende da manifestação de outro órgão. São duas manifestações para a formação de dois atos: um principal e um acessório. São todos aqueles que necessitam de homologação, aprovação ou autorização, etc. Ex: nomeação do Procurador Geral da República.
Feitas essas observações iniciais, cabe a pergunta:
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A aposentadoria é ato complexo ou composto?
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Para responder esta questão, trago um julgamento do STF, de 07/04/2008:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA DE MAGISTRADO. NÃO-PREENCHIMENTO DA TOTALIDADE DOS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DA VANTAGEM PREVISTA NO ART. 184, INC. II, DA LEI N. 1.711/1952. INAPLICABILIDADE DO ART. 250 DA LEI N. 8.112/1990. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS NÃO
CONFIGURADAS. 1. O direito à aposentação com a vantagem prevista no inciso II do art. 184 da Lei n. 1.711/1952 exige que o Interessado tenha, concomitantemente, prestado trinta e cinco anos de serviço (no caso do Magistrado-Impetrante, trinta anos) e sido ocupante do último cargo da respectiva carreira. O Impetrante preencheu apenas o segundo requisito em 13.7.1993, quando em vigor a Lei n. 8.112/1990. 2. A limitação temporal estabelecida no art. 250 da Lei n. 8.112/1990 para a concessão da vantagem pleiteada teve aplicação até 19.4.1992, data em que o Impetrante ainda não havia tomado posse no cargo de Juiz togado do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região. 3. O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação. Aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa. 4. A redução de proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Precedentes. 5. Segurança denegada. (MS 25552, Relator (a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno 07/04/2008).
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O ato composto, se destina igualmente a produzir efeitos. Entretanto, melhor compará-lo a uma porta guarnecida com uma fechadura apenas, mas, também, com duas chaves; estas chaves ficarão em mãos de duas pessoas (físicas ou jurídicas).

Vejamos o que acontece quando qualquer uma das pessoas coloca a chave na fechadura e abre aporta: este ato já começa a gerar efeitos desde então, isto é, as pessoas já podem passar através dela.

Cogitemos, agora, a seguinte situação: esta primeira pessoa que abriu a porta faz saber à segunda pessoa - que detém a outra chave - que a porta está aberta. Duas hipóteses então podem ocorrer:

(a) esta segunda pessoa diz- muito bem, apoiado ! – e dá mais uma volta de chave, para travar a porta na posição aberta,de modo que os efeitos prossigam, isto, é que as pessoas continuem a passar pela porta...ou...

(b) esta segunda pessoa diz- lamento, mas entendo que a porta não deva permanecer aberta - e usa sua chave ,na mesma e única fechadura,para fechar a porta. Então quem passou, passou, quem não passou, não passa mais.

Com o que se nota que este ato composto gera efeitos desde a atuação da primeira pessoa (física ou jurídica). Observa-se que no ato composto a primeira pessoa não precisa de autorização prévia da segunda pessoa. A palavra básica éreferendo. A segunda pessoa apenas referenda ou não referenda o ato da primeira pessoa.

Imaginemos,agora,uma porta, com duas fechaduras com segredos diferentes e duas pessoas responsáveis sendo que ambas detêm cada uma a chave que abre apenas uma das fechaduras. Para gravarmos melhor,figure-se uma pessoa que não confia na outra, que é complicada,que tem complexo de desconfiança. Aí, como diria o irreverente e querido Coronel Kid Palavrão é complexus, para não vocalizar e não vulgarizar a antiga acepção do termo latino a designar relação sexual.

O que acontece então? A porta estava fechada, com as duas fechaduras atuadas,quando chega a primeira pessoa com sua chave , a introduz na respectiva fechadura , gira no sentido de destravá-la e...

Abre a porta? Não; a porta continua travada pela segunda fechadura cuja chave fica sob a guarda do outro responsável.O ato gera efeito? Já pode passar alguém pela aquela porta? Não, não passa ninguém; nem passará , até que ocomplexado, o recalcado, o desconfiado acabe com aquele complexus (imaginem a palavra do gênero feminino que o Kid declinava com todas as letras no início dos anos 60) e decida liberar a outra fechadura.

Pois é... um ato complexo só está prestes a gerar efeitos depois que ambos os responsáveis explicitarem as respectivas manifestações de vontade. A palavra básica é autorização. Se não houver o concurso de vontade de duas pessoas (jurídicas ou físicas) o ato não fica preste a gerar efeitos.Não o basta que apenas um queira, há que os dois quererem.

Consideremos o ato político da declaração de guerra, que é subespécie de ato administrativo insculpido em sede constitucional, et pour cause.

Diz o art. 84 do Estatuto do Poder:CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
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XIX - declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar, total ou parcialmente, a mobilização nacional;
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Resulta que se o Presidente da República,em caso de invasão estrangeira, declarar guerra durante o recesso do Congresso Nacional terá praticado um ato composto,eficaz e exequïvel , que ,de pronto, gera efeitos imediatos.

Ato seguinte ,convocado o Congresso Nacional, este pode referendar a decisão presidencial e a guerra continua; caso contrário,se o Congresso não homologar , cessa a eficácia da decisão presidencial e quem morreu... morreu, quem não morreu não morreu mais : acabou a guerra.

Diversa é a situação em hipótese de funcionamento normal do Congresso, nos termos do art. 57 da Carta 1 . Neste caso, o Presidente da República deverá obter a autorização do Congresso Nacional (que detém a chave da outra fechadura), sem o que o ato não gera efeito algum: a guerra nem chega a começar.

Propositalmente, para não complicar a guerra ,nem ilustramos a reflexão com a oitiva do Conselho de Defesa Nacional- cf. CRB, art.91- até porque este só opina e o Presidente, ao menos em tese, pode desconsiderar sua opinião.Quando a oitiva é obrigatória a Constituição a expressa como ocorre ,e.g.,no art. 1372 .

Ainda ,a realçar a diferença entre ato composto e ato complexo, pinçamos da Carta do Brasil o § 5o. do artigo 231, que diz respeito aos índios:Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
........................................................
§ 5° - É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, "ad referendum" do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco.
Destarte,de acordo com o supra § 5o, em caso de ocorrência de catástrofe ou de epidemia que ponha em risco a população o Presidente da República pode abrir a porta , i.e., pode decretar a remoção dos índios e efetuá-la imediatamente. Contudo, toca ao Congresso Nacional, a posteriori, decidir o acerto ou equívoco da medida e decidir se a porta fica aberta ,isto é, se referenda a decisão presidencial mantendo os índios fora de suas terras ou, ao contrário, se não a referenda, fecha a porta, de modo que os índios imediatamente retornem a seus pagos.Trata-se de um ato composto:

a) a mesma fechadura tem duas chaves;

b) o ato gera efeitos imediatos desde sua prolação;

c) o ato pode vir a ser referendado ou revogado pelo Congresso.

A outra alternativa do parágrafo indigitado explicita que se a causa da remoção dos índios for o interesse da soberania do país, o ato é complexo: duas chaves e duas fechaduras. Há que ocorrer a conjunção das duas vontades de abrir a porta. Uma chave , em poder do Executivo da União , em leitura nomodinâmica com o art. 34 da Carta; outra chave ,nas mãos do Congresso Nacional. O Ato é ,pois,complexo, eis que :

a) a primeira chave girada pelo primeiro responsável numa das fechaduras não é bastante para gerar efeitos.

b) é necessário que se destrave , também a segunda fechadura, sem o que o Presidente da República não pode retirar nenhum índio da área afetada.

Inda podemos ilustrar :

a) ato simples - nomeação de Ministro de Estado pelo Presidente da República ou de Secretário Estadual pelo Governador;

b) ato complexo - nomeação de presidente de agência reguladora ,destituição do Procurador-Geral da República(CRB,art.128 § 2o.,eis não ocorrer qualquer efeito até que o Senado se pronuncie.

Para pôr cobro a estas despretensiosas reflexões , sem deixar o alerta de que o tema é polêmico,vamos arrematar abordando o vocábulo procedimento administrativo.

Não há como confundir ato complexo e procedimento, pela simples razão de que no ato complexo, a impugnação só pode ocorrer após sua completude,i.e., após o ato se tornar eficaz.

Por tal, ao perfilharmos a intelecção de que procedimento é o somatório de atos autônomos e fatos jurídicos - podendo cada um destes atos ser impugnado isoladamente ou em conjunto, em cada fase do procedimento - persiste a possibilidade de fusão dos conceitos de ato composto e procedimento.

Contudo,ainda que em ambos os casos possa haver impugnação em cada fase , nem todo procedimento gera o efeito pretendido na manifestação da vontade inicial :no ato composto a porta se abre e as pessoas atingem, de pronto o “outro lado”.No procedimento, a primeira porta se abre, mas ainda não se atinge a saída,o efeito final.

Enxergamos o procedimento, em sintonia com nossa modesta teoria das portas, como um corredor conduzindo a compartimentos estanques e sucessivos, que se comunicam isoladamente e gradativamente com o subseqüente.Nestes compartimentos intermediários realizam-se atividades essenciais e indispensáveis sem o que a porta para a outra fase não pode ser aberta. Após a abertura ou fechamento de cada porta,já se pode guerrear a decisão.

Sem adentrar as especificidades que diferenciam procedimento e processo , até porque a exigüidade de espaço não permite,tomamos por exemplo o procedimento formal licitatório da concorrência.

Na primeira fase, a autoridade competente detecta a necessidade da administração, e ,mediante a expedição de um ato simples, ou uma série de atos simples, designa funcionários para levantar dados, recursos, e precisar o objeto da licitação.

A seguir, determina a publicação do edital, também um ato simples; inicia-se então a fase de habilitação dos licitantes, análise e classificação das propostas , homologação e adjudicação. São fases distintas e que podem ser impugnadas isolada ou conjuntamente.

A edição de uma Medida Provisória (cf.art. 62 da CRB) pelo Presidente da República,é um ato composto, eis gerar efeitos de imediato ; a aprovação pela primeira das casas do Congresso é outro ato composto, precedido, bem verdade , por um procedimento de apreciação instruído pelo contraditório; a revisão pela segunda casa também o é, do mesmo modo; a conversão da Medida Provisória em Lei,promulgada pelo Presidente do Congresso Nacional , coroa o processo legislativo (procedimento instruído pelo contraditório) que se inicia com a adoção da Medida Provisória pelo Presidente da República, esta, um ato composto, que pode ser impugnado a partir da exteriorização da vontade do Presidente da República.

Analisemos, agora, a elaboração de uma lei ordinária. A aprovação do projeto de lei por uma das casas3 , precedido pelas devidas fases procedimentais,não gera efeitos de pronto;trata-se de proposição legislativa , ainda desprovida de poderes para inovar a ordem jurídica e, por tal,não comporta impugnação a ser apreciada pelo Supremo. Portanto: trata-se de ato complexo deliberado por um colegiado.

A aprovação pela Casa Revisora e o conseqüente envio do projeto de lei à sanção pelo Presidente da República é outro ato complexo que culmina este processo legislativo formulado em procedimento próprio,instruído pelo contraditório.Só a partir de então este ato complexo poderá ser impugnado através de Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Com raciocínio semelhante explicamos a mecânica do provimento de cargos públicos, evocando a metáfora do casamento da filha núbil do estancieiro rico : tudo para que os alunos fixem a diferença de vocábulos equívocos,como vacância, provimento, nomeação, posse, investidura e exercício.

Mas isto já é outra estória ,recheada de “causos” e de palavrinhas à moda do saudoso Kid Palavrão , cuja irreverência só era menor que sua reconhecida e revolucionária didática.

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